Reforma tributária pode ser aprovada, diz Appy

Ex-secretário executivo do antigo Ministério da Fazenda e um dos autores da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/19, que trata da reforma tributária, o economista Bernard Appy defende a necessidade de simplificação e otimização dos tributos, mudanças essenciais, na opinião dele, para o crescimento do País. Em entrevista ao DIÁRIO DO COMÉRCIO, ele detalhou os textos que tramitam atualmente, além da PEC 45/19, e os seus possíveis impactos, inclusive para estados e municípios. O economista enfatizou a importância da vontade política e de um pacto federativo sobre o assunto.

Qual a importância da reforma tributária para a economia do País?

Quando a gente fala em reforma tributária, a gente pode estar falando de vários assuntos. Tem quatro categorias principais de tributos. São tributos sobre o consumo de bens e serviços, tributo sobre a renda, tributo sobre o patrimônio e tributo sobre a folha de salário. O que o Congresso está discutindo agora é a reforma dos tributos sobre o consumo de bens e serviços. Tem três propostas principais: uma é a PEC 45, do deputado Baleia Rossi, que é a proposta da Câmara dos Deputados, que é baseada em um trabalho que nós desenvolvemos no centro de cidadania fiscal. Tem a PEC 110, que é do Senado Federal, que por medida é muito semelhante à PEC 45; tem algumas diferenças, mas tem muitas semelhanças. E tem o Projeto de Lei 3887, que é a proposta do governo federal, do Executivo, que é muito semelhante às outras, mas é só para o PIS (Programa de Integração Social) e Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social), só para dois tributos federais; não trata dos outros. O que a PEC 45 faz: ela propõe substituir cinco tributos atuais que são muito distorcidos, muito ruins, que são PIS, Cofins e IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), que são federais, o ICMS (Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação), que é estadual, e o ISS (Imposto Sobre Serviços), que é municipal, por um único imposto sobre bens e serviços: o IPS, que é um imposto que a gente chama de imposto sobre o valor adicional, que se cobra em todas as etapas da cadeia de produção e comercialização. Você paga imposto sobre as suas vendas, mas recupera todo o imposto que incidiu nas suas compras. No fundo, aquilo que você está pagando na última etapa é a soma de tudo o que foi pago ao longo de toda a cadeia de produção e comercialização. Um IVA (Imposto sobre Valor Agregado), esse imposto, ele desonera completamente exportações e desonera completamente investimentos. Ele tributa importação como tributa produção nacional. Um tributo que tem essas características, na verdade, é um tributo sobre consumo, ainda que ele seja cobrado ao longo de toda a cadeia. Essa, muito simplificadamente, é a proposta. Tem toda uma parte de transição, de forma de cobrança.

A importância da reforma tributária é que se a gente corrigir essas distorções que têm hoje na tributação de bens e serviços no Brasil, isso tem um impacto muito positivo sobre o potencial de crescimento no País. Esse é o ponto fundamental da reforma tributária, da tributação de bens e serviços.

Tem dois estudos que foram feitos por encomenda do centro de cidadania fiscal, que mostram esses impactos. Um dos estudos foi feito pelo Bráulio Borges. Ele estima que a aprovação da PEC 45 poderia elevar o PIB potencial do Brasil em 20 pontos percentuais, em 15 anos. Nós estamos falando de o PIB ser 20% maior do que sem a reforma tributária ele seria em 15 anos. É um impacto muito grande.

E de onde vem esse efeito?

Vem de várias razões. Uma parte é porque simplifica muito o sistema tributário. Então, o custo burocrático de pagar imposto, que no Brasil é o mais alto do mundo, cai muito com a reforma tributária. Segundo, reduz bastante o litígio tributário, ou seja, disputas entre os contribuintes e o fisco por conta da complexidade do sistema tributário atual. E quando se reduz o litígio, não só economiza dinheiro com advogado etc, mas reduz muito a insegurança jurídica. Só para se ter uma ideia, tem um estudo divulgado pelo Insper que estima que o contencioso, o litígio tributário no Brasil, chega a 73% do PIB. Muito provavelmente, o Brasil também é campeão mundial em litígio tributário. Isso é muito ruim porque gera uma situação de insegurança para os investidores, e essa insegurança acaba reduzindo a taxa de investimento, acaba prejudicando o crescimento do País.

Outros motivos pelos quais a reforma tributária é muito positiva: os tributos que a gente tem hoje, os cinco tributos que eu falei, tem muito imposto que é pago ao longo da cadeia e não é recuperado, que é o que a gente chama de cumulatividade, ou incidência em cascata, mas o termo técnico é cumulatividade. Ou seja, quando se tem cumulatividade, o imposto que deveria ser só sobre o consumo acaba onerando o investimento e acaba onerando exportação. O fato de que você aumenta o custo de investimento tem um efeito muito negativo sobre o crescimento de longo prazo do País. O fato de que você onera exportações também tem um efeito negativo sobre a competitividade do País, que também prejudica o crescimento.

Finalmente, tem um terceiro motivo, e o mais importante de todos na verdade, é que a estrutura de produção do Brasil está organizada de uma forma muito ineficiente por causa do nosso sistema tributário. Como se explica isso economicamente? Muito fácil. Economicamente, o custo de produção econômico é o que a gente chama custo de capital e o custo de trabalho. Pensa em um mundo sem imposto. Em um mundo sem imposto, a empresa vai tentar produzir minimizando o seu custo. Ao minimizar seu custo, ela minimiza o custo de capital e trabalho na produção daquilo que ela está produzindo. Isso faz com que a economia se organize de forma eficiente. No caso brasileiro, a tributação, principalmente esses tributos indiretos sobre bens e serviços, eles distorcem completamente essas decisões e alocação de recursos. Quase sempre essa distorção leva a uma perda de produtividade.

Um exemplo: aqui no Brasil, você vai montar um centro de distribuição em bens de consumo. As empresas não montam centro de distribuição onde o custo de logística é menor, que é exatamente a forma como você minimiza o custo econômico de produção. Elas montam onde elas têm o melhor benefício tributário. Só que isso aumenta o custo de logística, o que significa que para levar a mesma mercadoria para o mesmo consumidor, eu gasto mais caminhão, mais combustível, mais trabalho de caminhoneiro, mais estrada do que precisaria se não tivesse essas distorções no sistema tributário. Isso que é racional para a empresa, do ponto de vista do País é completamente irracional. Significa que em vez de a gente estar usando esse trabalho, esse capital que está sendo usado de forma improdutiva, aumentando o custo de logística, para produzir mais coisas, a gente na verdade produz menos coisas com os insumos que a gente tem no País, com os trabalhadores e o capital que a gente tem no País.

O problema é que o sistema tributário brasileiro só tem exceção, não tem regra. E toda vez que você tem uma exceção, você tem um tipo de distorção como essa que eu dei o exemplo agora. Isso tem um efeito muito negativo sobre produtividade. Então, na hora que se eliminam essas distorções, o efeito sobre a produtividade, quer dizer, a quantidade de bens e serviços finais que você pode produzir com a quantidade de capital e trabalho que você tem no País, ela aumenta muito. É isso que esse estudo do Bráulio Borges mostra.

Então, por que a reforma tributária é importante? Porque ela tem um impacto muito, muito positivo sobre o potencial de crescimento do País no médio prazo. O “grosso” dos efeitos aparece nesse prazo de 15 anos.

Isso tem efeitos importantes também no ponto de vista das finanças públicas. Porque o maior crescimento da economia faz com que você tenha, mantendo a carga tributária como proporção do PIB, se o PIB cresce mais, a receita cresce mais. Só para se ter uma ideia: a carga tributária no Brasil hoje já está perto de 33% do PIB. Se o PIB cresce 20% a mais do que seria sem a reforma tributária, isso é equivalente a manter o crescimento do PIB atual e aumentar em 6,6 pontos percentuais a carga tributária do Brasil. Mantendo a carga tributária, você consegue arrecadar muito mais. Isso desde que esse aumento de receita não vire gasto, ou seja, se tiver algum sistema de controle de gasto, isso tende a melhorar muito o resultado primário e tende a melhorar a solvência do setor público no longo prazo.

Nesse mesmo estudo do Bráulio Borges, ele fez uma estimativa de qual seria a evolução da dívida pública para o Brasil com e sem a reforma tributária, mantendo o teto dos gastos federal até 2036, que é o último ano do teto dos gastos. E aí ele estimou que mantendo o teto dos gastos sem a reforma tributária, a dívida pública ficaria oscilando em torno de 100% do PIB, que é um nível muito perigoso, muito alto. E com a reforma tributária, ela poderia cair até 2036 para pouco menos de 30% do PIB. Ou seja, faz uma diferença enorme, em termos, no potencial de solvência do País. Essa percepção de que tem um impacto importante sobre o crescimento e o crescimento é importante para o ajuste das contas públicas, tem um efeito já de curto prazo de melhorar expectativas, reduzir os juros de longo prazo etc.

Para Appy, no Brasil, os tributos indiretos sobre bens e serviços acabam impactando a produtividade | Crédito: Jianan Yu/Reuters

Atualmente, nós temos duas PECs da reforma tributária. A 45, o senhor ajudou a propor. Temos ainda o projeto de lei do governo. Quais as diferenças entre os três? O que o senhor destaca como mais forte neste momento e o que pode não ser tão bom assim nas propostas que temos hoje?

Entre a PEC 45 e a PEC 110, não tem muitas diferenças. Tem uma diferença de escopo. A PEC 110 tem um escopo maior do que a 45. Então, por exemplo, ela propõe distinguir além de PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS, propõe distinguir também Cide (combustíveis), IOF (Imposto sobre Operações Financeiras) e salário educação, e compensar com a receita desse imposto sobre bens e serviços. Essa é uma decisão política. O problema é que quanto mais tributos você tiver que suprir com a arrecadação de impostos sobre bens e serviços, maior vai ter que ser a alíquota. E a alíquota do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) que a gente estima para o Brasil, que é de 25%, já seria bastante alta para padrões internacionais. Então, no fundo, é uma decisão do Congresso Nacional, mas não é uma diferença muito importante.

Tem uma segunda diferença, que essa é mais relevante, que é a seguinte: a PEC 45 propõe que tenha uma alíquota só para todos os bens e serviços, mas ela dá autonomia para União, estados e municípios fixarem a sua alíquota abaixo ou acima da alíquota de referência, que é aquela adotada automaticamente na transição para o novo imposto. O que nós entendemos que é importante, em função do princípio federativo que pressupõe que os entes da federação têm autonomia de gestão de receita e despesas.

A PEC 110, em contrapartida, prevê a possibilidade de várias  alíquotas. E ela estabelece que as alíquotas vão ser uniformes no Brasil, não dá nenhuma autonomia para os entes da federação mudarem as alíquotas. Essa é uma diferença relevante.

Tem uma diferença que está no parecer da PEC 110, não na proposta original, que prevê um IVA dual. Ou seja, seria um imposto federal e um imposto estadual e municipal. A PEC 45 prevê que é um imposto só. O IBS é um imposto só, federal, estadual e municipal ao mesmo tempo. Acho que essas são as grandes diferenças. Agora, no resto, não tem grandes divergências.

A proposta do governo vai muito na linha da PEC 45, só que é restrito a dois tributos, duas contribuições, que são Cofins e o PIS. Então, ele é restrito, é muito parecido com a PEC 45, é uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, poucas exceções. Ele mantém alguns benefícios que não estão na PEC 45, mas, no geral, é muito parecido com o modelo da PEC 45.

O que é importante aqui é uma análise de custo-benefício. Na nossa avaliação, embora não seja ruim a proposta do governo, aliás, é boa, mas, na nossa avaliação, é que o custo político de fazer uma reforma ampla que inclui ICMS, ISS e outros tributos não é muito maior do que fazer uma reforma só com PIS/Cofins. E o benefício é muito maior, até porque, de longe, o pior imposto do Brasil é o ICMS. Então, é só uma questão de custo-benefício que do nosso ponto de vista justifica fazer uma reforma ampla e não uma reforma só do PIS/Cofins. Mas não tem nenhuma grande divergência entre as duas propostas. Elas são muito, em termos de direção a se seguir, semelhantes.

Tem uma polêmica em relação à proposta do governo que é a criação de uma nova Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). O que o senhor acha disso?

Não tem ainda uma proposta colocada, um texto legal, mas em várias oportunidades o governo sinalizou que gostaria de reduzir contribuição sobre folha de pagamento e financiar com tributo sobre transações financeiras. Às vezes eles falam operações eletrônicas, mas que no fundo é uma CPMF.O problema aqui é o seguinte: as contribuições sobre folha são distorcivas, sim, tem mudanças a serem feitas no Brasil. Não é qualquer mudança: nós achamos que o ideal não é fazer uma desoneração linear da folha de pagamento. É fazer uma desoneração concentrada no primeiro salário mínimo, que a gente acha que é mais eficiente. Mas, sim, faz sentido, a folha de salário no Brasil é muito tributada para padrões internacionais.

A grande questão é: por que vai tirar um tributo distorcivo e financiar com outro tributo distorcivo, que é a CPMF? Então, a nossa posição é: ok, desonerar a folha é uma agenda importante, mas o ideal seria financiar isso não com a CPMF, e, sim, com outras mudanças, especialmente mudanças que corrigem distorções no imposto de renda. Porque aí, nisso sim, corrigindo distorção no imposto de renda, existe possibilidade de aumentar a arrecadação. Então, poderia, em vez de fazer isso com um tributo distorcivo, fazer isso corrigindo outras distorções.

Como fica a situação dos estados e dos municípios com a reforma tributária?

A proposta na PEC 45 é fazer um IBS, vai ser um imposto que seria cobrado de forma centralizada, através de uma agência tributária nacional, que seria gerida conjuntamente pela União, estados e municípios. Então, o imposto, do ponto de vista do contribuinte, é um imposto só, mas na verdade é a soma de três impostos. Um federal, um estadual e um municipal, que são cobrados conjuntamente.

Essa agência tributária nacional distribuiria a receita para a União, estados e municípios, que é o princípio do destino. Esse princípio do destino significa que em operação entre dois estados, por exemplo, a parcela estadual do imposto pertence ao Estado de destino da operação. Esse modelo é muito importante, porque a cobrança na origem que nós temos hoje, tanto de ICMS quanto em quase todas as operações com ISS, ela na verdade é a tributação da produção e não do consumo. E quando tributa a produção, gera um monte de distorção, inclusive a guerra fiscal. A guerra fiscal existe por causa da tributação na origem. Então, é importante fazer essa migração da tributação para o destino. E é importante ter uma base ampla. Esse IBS é um imposto que incide sobre uma base ampla de bens e serviços, incluindo intangíveis, toda a nova economia também nessa base do IBS.

Agora, quando junta a tributação de mercadoria e serviços e adota o princípio do destino, ou seja, o imposto pertence ao estado e ao município de destino, isso tem um efeito de redistribuição da receita entre estados e municípios. Para poder compensar isso, propõe-se um modelo de transição nessa distribuição da receita para estados e municípios .

Do ponto de vista político, como está a discussão da reforma tributária para os estados e municípios?

Primeiro, os estados, no geral, estão apoiando a reforma tributária, todos os estados. É a primeira vez que isso acontece. O que os estados querem é que a reforma tributária venha junto com a criação de um fundo de desenvolvimento regional. Aí tem uma discussão entre os estados e a União. A ideia é que esse fundo seja financiado com o recurso da União, ou seja, uma parte da parcela federal do imposto sobre bens e serviços. A discussão agora é: qual seria esse valor? Os estados estão pedindo um valor muito alto, a União está dizendo que é muito alto, mas acho que é uma questão de calibrar esse valor e conseguir fundos do desenvolvimento regional.

Os pequenos municípios estão apoiando a reforma tributária. Tem alguma resistência ainda dos grandes municípios, através da Frente Nacional dos Prefeitos da Abrasf (Associação Brasileira das Secretarias de Finanças das Capitais). Os grandes municípios estão propondo manter o ISS, que ele continue nos municípios, e o ICMS continue nos estados. Agora, isso é muito ruim, porque essa separação entre mercadoria e serviços tem efeitos muito negativos sobre o crescimento. Então, a gente perderia uma boa parte, mesmo melhorando ICMS, melhorando ISS, mantendo a segmentação entre ISS e ICMS, a gente perderia uma boa parte do efeito positivo da reforma tributária sobre o crescimento. Agora, eu acho que é perfeitamente possível conversar com os municípios sobre um modelo de compensação de perdas, que garanta que todo mundo vai ser beneficiado pela reforma tributária.

Como o senhor avalia o ambiente político que a gente tem atualmente para aprovação da reforma?

O ambiente, no começo do ano, era muito positivo. Foi criada uma comissão mista, de deputados e senadores, para discutir a reforma tributária para tentar chegar a um consenso que tentasse harmonizar o texto da Câmara e do Senado. Estava caminhando muito bem, até que chegou a pandemia. Quando chegou a pandemia, obviamente a pauta no Legislativo mudou completamente. A reforma tributária ficou vários meses parada e foi retomada no segundo semestre deste ano, mas aí vieram as eleições municipais e parou de novo. Eu acho que existem condições bastante favoráveis para aprovar a reforma tributária. Como eu falei, tem dois tipos de resistência. Uma são as questões federativas. O problema hoje é definir o tamanho do fundo regional, de uma forma que seja aceitável para os estados e para a União, que eu acho que é perfeitamente possível. O segundo ponto é claramente mostrar para os grandes municípios o efeito positivo da reforma tributária sobre o crescimento. Ela faz com que todos sejam beneficiados e não prejudicados, como eles acham que podem ser.

Então, acho que tem um clima muito positivo. Tem algumas questões setoriais, obviamente, tem uma resistência de uma parte do setor de serviços porque serviço hoje é menos tributado do que mercadoria no Brasil. Mas aqui, de novo: o relevante aqui é só serviço prestado para consumidor final. Serviço que está no meio da cadeia, que presta serviço para empresa, vai ser beneficiado, porque hoje paga imposto e não dá crédito. Agora vai pagar uma alíquota mais alta, mas vai dar crédito.

Serviço prestado para consumidor final, sim, tem em alguns casos um aumento de custo, e isso gera uma certa resistência. Uma parte disso eu acho que é pouco justificável porque quem consome serviços são famílias ricas e, não, famílias pobres. Não faz sentido tributar menos o que o rico consome do que o que o pobre consome. Mas alguma concessão certamente vai ter que ser feita pelo relator para poder viabilizar a aprovação da reforma tributária.

Acho que o que vai ser decisivo vai ser a posição do governo federal. A reforma tributária, se tiver o apoio do governo federal, tem uma chance muito grande de avançar na discussão de alguma aprovação ainda neste ano e aprovar até o primeiro semestre do ano que vem. Sem o apoio do governo federal, acho que é mais difícil. Não digo que é impossível, mas é mais difícil.

É importante que essa reforma tributária seja aprovada de maneira mais urgente diante de outros desafios que surgiram no País e no mundo, como o da pandemia?

A reforma tributária tem um impacto muito forte sobre o crescimento, ainda que esse impacto direto não seja de curto prazo – ele é de longo prazo -, tem um impacto muito positivo de curto prazo que é exatamente essa percepção da melhoria da solvência do setor público, que tende a se refletir em queda de juros de longo prazo e em melhoria de expectativa, que pode ser muito importante para a saída da crise da pandemia. Em vez de sair aumentando o gasto público, por que não sair com uma medida que ajuda a baixar juros de longo prazo ao melhorar expectativas, aumenta o investimento e ajuda a sair da crise com aumento da demanda do setor privado? Aumenta investimentos, pode aumentar gasto em aquisição de imóveis porque os juros de longo prazo são superimportantes para isso.

É uma agenda importante sim. Não é uma agenda simples, mas eu acho que já estamos avançando bastante no amadurecimento da discussão das questões e dos impactos da reforma tributária. Acho que na tributação de bens e serviços já está bem mais maduro (o debate) do que estava há um tempo atrás.